檔案開放審核指國家檔案館會同檔案形成單位或移交單位，按照一定標準和原則對館藏檔案進行合規(guī)審查，判定其可否向社會開放或需要控制使用。相比之前的《中華人民共和國檔案法實施辦法》，《中華人民共和國檔案法實施條例》對第四章“檔案的利用和公布”進行了修訂，新增檔案開放審核的直接規(guī)定。本文根據(jù)修訂內(nèi)容，分析《實施條例》對檔案開放審核帶來的積極影響和可能挑戰(zhàn)。
一、《實施條例》對檔案開放審核的積極影響
《實施條例》第四章“檔案的利用和公布”新增“檔案開放審核”的相關(guān)規(guī)定，其他間接相關(guān)開放審核的條款既有刪減，也有修改。
一方面，直接涉及“檔案開放審核”的修訂集中在《實施條例》新增第三十條“檔案開放審核協(xié)同機制”的規(guī)定——“國家檔案館應(yīng)當建立館藏檔案開放審核協(xié)同機制，會同檔案形成單位或者移交單位進行檔案開放審核。檔案形成單位或者移交單位撤銷、合并、職權(quán)變更的，由有關(guān)的國家檔案館會同繼續(xù)行使其職權(quán)的單位共同負責；無繼續(xù)行使其職權(quán)的單位的，由有關(guān)的國家檔案館負責。尚未移交進館檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負責，并在移交進館時附具到期開放意見、政府信息公開情況、密級變更情況等?？h級以上檔案主管部門應(yīng)當加強對檔案開放審核工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?！贝藯l款意義在于：首次以法規(guī)形式明確建立檔案開放審核協(xié)同機制的必要性；列舉檔案開放審核協(xié)同機制的相關(guān)主體，包括國家檔案館、檔案形成單位或移交單位（執(zhí)行主體）、縣級以上檔案主管部門（統(tǒng)籌協(xié)調(diào)主體）；指出檔案開放審核的內(nèi)容包括但不限于出具到期開放意見、政府信息公開情況、密級變更情況等；分類說明檔案開放審核的權(quán)屬變更、移交與否等具體情形?？梢?，此條款是對檔案法規(guī)定的檔案開放審核原則的細化和該原則的操作指引，聚焦開放審核協(xié)同機制，對促進檔案依法開放意義重大。
另一方面，間接相關(guān)“檔案開放審核”的修訂體現(xiàn)在《實施辦法》刪減的第十九條、第二十二條、第二十五條和《實施條例》新增的第三十六條、第三十七條。需指出，開放審核是決定國家檔案館、檔案形成單位或保管單位的哪些檔案能夠向社會開放并得以被公眾利用的重要環(huán)節(jié)。因此，《實施條例》將對檔案開放審核的主體和內(nèi)容產(chǎn)生積極影響。
首先，《實施條例》明確了開放審核的主體，有助于實現(xiàn)機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任的法定化。修改了第三十六條關(guān)于“屬于國家所有檔案公布”的規(guī)定，指出檔案公布在必要時應(yīng)征得檔案形成單位或移交單位同意（或報上級主管部門），最明顯的變化在于新增“移交單位”作為征求同意的主體之一。檔案公布是以特定形式首次向社會公開檔案的行為，是在通過開放審核之后對檔案的全部或部分原文主動提供利用的做法。因此，在檔案開放審核、檔案公布的相關(guān)規(guī)定中，將“檔案形成單位或移交單位”共同作為征求意見的主體，有助于檔案開放的順利進行，避免主體銜接不當，減少意見分歧。《實施條例》新增第三十七條關(guān)于“鼓勵和支持檔案利用和公布”的規(guī)定，指出國家檔案館應(yīng)根據(jù)工作需要和社會需求，開展館藏檔案的開放利用和公布。該條款明確了國家檔案館在利用和公布方面主動作為的責任，間接突出持續(xù)開展檔案開放審核的必要性和重要性。
其次，《實施條例》規(guī)定開放審核的內(nèi)容，既注重權(quán)利行使與權(quán)益保護的平衡，又為開放審核的執(zhí)行提供了法規(guī)遵循?！秾嵤l例》刪去《實施辦法》第十九條關(guān)于“檔案開放起始時間”的硬性規(guī)定。根據(jù)《實施辦法》，中華人民共和國成立以前的檔案需要向社會開放，成立以來形成的檔案自形成之日起滿30年向社會開放，經(jīng)濟、科學、技術(shù)、文化等類檔案可隨時向社會開放，這導(dǎo)致檔案開放主要考慮形成時間和主題類別，未能凸顯開放審核的關(guān)鍵作用。刪除該條能夠凸顯檔案開放審核的重要作用，引入開放審核的規(guī)范程序，提高了開放的科學性和靈活度?！秾嵤l例》刪去《實施辦法》第二十二條關(guān)于“檔案公布”某些情形的規(guī)定，檔案記載的特定內(nèi)容不屬于公布對象，“出版發(fā)行檔案史料、資料的全文或者摘錄匯編”不屬于公布形式。刪去該條意味著對通過開放審核的檔案而言，其記載的特定內(nèi)容可由公眾以摘錄等形式利用，不會構(gòu)成違法行為。這相當于取消開放審核的兜底條款，倘若因開放審核不當導(dǎo)致檔案記載的特定內(nèi)容被公布，責任是由開放審核主體而非公眾承擔?！秾嵤l例》刪去《實施辦法》第二十五條關(guān)于“違反知識產(chǎn)權(quán)保護”的規(guī)定。刪除該條的作用也是將公眾原本可能承擔的違反知識產(chǎn)權(quán)保護的利用責任轉(zhuǎn)移至開放審核主體，倒逼其在開放審核時關(guān)注檔案內(nèi)容的知識產(chǎn)權(quán)保護問題。上述規(guī)定的刪除有助于促使檔案開放審核嚴格依法執(zhí)行，在盡可能加大開放力度的同時確保審核質(zhì)量。
二、《實施條例》帶給檔案開放審核的可能挑戰(zhàn)
《實施條例》對檔案開放審核既有指導(dǎo)作用，又會帶來開放審核概念亟須界定、協(xié)同機制尚待摸索、工作量較大、質(zhì)量要求較高、主體權(quán)責關(guān)系有待明確等挑戰(zhàn)。
其一，檔案開放審核的概念亟須界定。無論學界還是業(yè)界，都存在對檔案開放相關(guān)概念的混用甚至誤讀，尤其是在新修訂檔案法和《實施條例》頒布后，不但未能解決原先已有的混亂，反而還因新增“檔案開放審核”概念在上述法律法規(guī)中并未得到界定而加劇概念混淆。有專家指出，我國檔案開放制度對檔案開放工作的內(nèi)涵界定不盡一致，“檔案開放”與開放審核、公布、利用的關(guān)系模糊。不僅如此，術(shù)語缺乏標準和統(tǒng)一將進一步妨礙檔案開放實踐的規(guī)范性，如“檔案管理機構(gòu)對檔案的開放或保密的期限界定隨意，造成檔案管理機構(gòu)隨便延長保管期限，限制了檔案被合理利用的權(quán)利”。對此，《實施條例》需對檔案利用、檔案公布的概念完成界定，在后續(xù)的修訂中明確檔案開放審核的概念。
其二，檔案開放審核協(xié)同機制尚待摸索。新修訂檔案法第三十條首次提出“檔案開放審核”，而《實施條例》從頂層設(shè)計層面重點規(guī)定檔案開放審核協(xié)同機制。從業(yè)界實踐看，開放審核協(xié)同機制對國家檔案館而言屬于創(chuàng)新之舉，缺乏成熟經(jīng)驗以供借鑒。從學界討論看，自新修訂的檔案法頒布以來，關(guān)于開放審核協(xié)同機制的研究僅有3篇，可供參考的學術(shù)觀點不多?！秾嵤l例》僅規(guī)定“國家檔案館應(yīng)當建立館藏檔案開放審核協(xié)同機制”和列舉相關(guān)主體，缺乏詳細內(nèi)容，尚未就開放審核協(xié)同機制的制度定位、職責規(guī)定、制度銜接作出規(guī)定，有待進一步摸索。
其三，檔案開放審核的工作量增加。一方面，《實施條例》刪去了《實施辦法》第十九條開放“中華人民共和國成立以前的檔案”和“經(jīng)濟、科學、技術(shù)、文化等類檔案可以隨時向社會開放”的規(guī)定。這樣一來，檔案開放與否、何時開放，并不受制于形成時間、主題類別的“一刀切”，而是由“國家檔案館按照檔案法的有關(guān)規(guī)定，分期分批向社會開放檔案”。另一方面，新修訂檔案法第二十七條將原本30年的檔案封閉期縮減至25年，這就增加了以國家檔案館為主的相關(guān)部門需開放審核的工作量。對此，如何在短時間內(nèi)完成海量檔案的開放審核，如何保證審核質(zhì)量，將成為檔案館的難題。
其四，檔案開放審核的主體權(quán)責關(guān)系有待進一步明確。一方面，《實施條例》第三十條規(guī)定由“國家檔案館會同檔案形成單位或移交單位進行開放審核”，但如果檔案館與形成單位或移交單位的意見相左該如何決定，《實施條例》對此并無解答。另一方面，《實施條例》應(yīng)具有較強的可執(zhí)行性和可操作性，但第三十條規(guī)定檔案開放審核主體的范圍較寬泛，同樣的情況在第三十四條關(guān)于“利用未開放檔案”和第三十六條“公布屬于國家所有的檔案”也存在，這可能導(dǎo)致開放審核的主體權(quán)責不夠明確，出現(xiàn)互相推諉的局面。
總之，檔案開放審核面臨的挑戰(zhàn)既涉及頂層設(shè)計，又涉及具體操作，并且貫穿開放審核的事前、事中、事后各環(huán)節(jié)。對此，本文認為可從建立檔案開放審核多方主體的良好協(xié)商機制、構(gòu)建免責機制、加強質(zhì)量評估、合理借助智能技術(shù)輔助等方面予以考慮，以應(yīng)對這些可能面臨的挑戰(zhàn)。
原載于《中國檔案報》2024年5月20日 總第4138期 第一版
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